Говорят, что в спорах рождается истина. Не берусь судить о корректности данного утверждения в обыденной жизни, однако если речь идет о сугубо научных спорах, то, на мой взгляд, это утверждение является последним прибежищем убежденного теоретика, который не в силах подтвердить свое мнение сложившейся практикой.

Худшее проявление совершенно не конструктивных споров — локальные и глобальные «терминологические войны», развязать которые можно достаточно легко. В частности, в околоюридических кругах отличным примером может послужить битва между сторонниками императивного применения подзаконных актов с представителями фракции «За игнорирование всего, что не является актами федерального законодательства».

Тема сегодняшней статьи – подзаконные нормативные акты и их применение. В ходе проведения исследования я постараюсь коснуться лишь небольшого количества острых аспектов проблемы. Статья рекомендуется к прочтению представителями обеих сторон, и при этом я убедительно советую не читать статью тем, кто не имеет хотя бы минимального представления о том, зачем ему это нужно. Хотелось бы уточнить: теоретические вопросы применения подзаконных нормативных актов меня не интересуют, ибо исчерпывающую информацию можно найти в любом учебнике теории права, причем самые разные авторы могут совершенно по-разному толковать данный термин. Именно поэтому я при прочих равных условиях отдаю предпочтению правоприменительной практике: прецеднты в нашей правовой системе источником права не являются, однако решения КС РФ определенную силу имеют, а решения арбитражных судов неоднократно доказывали свою жизнеспособность.

Как известно из общего курса теории права, подзаконными нормативными актами являются юридические акты, принятые компетентными органами в строгом соответствии с действующим законодательством. Цель ПНА – регулирование определенных правоотношений, что называется, «на местах». Юридическая сила ПНА зависит от иерархического положения соответствующего органа, который ПНА издает.

Подзаконные нормативные акты делятся на несколько категорий: ведомственные, местные и локальные. Локальные имеют минимальную юридическую силу, ведомственные — максимальную.

Практика решает все: без практики любая теоретическая база рассыпается в мгновение ока, независимо от того, сколько ученых с мировым именем проповедуют ту или иную точку зрения. Наука, несомненно, важна, но юриспруденция — это прежде всего практика, причем практика не только законотворческая, но и правоприменительная, и именно поэтому я бы хотел привести несколько любопытных документов, сам факт существования которых доказывает очень многое.

Если внимательно посмотреть практику, то можно заметить, что императивность ПНА, который является предметом нашей дискуссии, неоднократно подтверждается в судебной практике.

Вопросы же лицензирования кредитных организаций урегулированы Федеральными законами от 2 декабря 1990 года N 395-1 «О банках и банковской деятельности», от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», от 25 февраля 1999 года N 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и основанными на них подзаконными нормативными актами, определяющими обязательные требования к осуществлению банковской деятельности или банковских операций и соответствующие условия. Нарушение положений данных нормативных правовых актов, рассматриваемых во взаимосвязи с оспариваемой статьей уголовного закона, и определяет уголовную противоправность действий лиц, виновных в этом нарушении.

— Определение Конституционного Суда РФ от 01.12.2009 N 1486-О-О
«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Прасолова Станислава Викторовича на нарушение его конституционных прав статьей 172 Уголовного кодекса Российской Федерации».

Тем самым государство принимает на себя ответственность за незаконные действия каждого должностного лица или органа дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, с наличием которых закон связывает возникновение права на возмещение вреда у потерпевшего (гражданина или юридического лица) и обязанности возмещения вреда за счет соответствующей казны, включая как издание подзаконных нормативных актов, индивидуально-властных предписаний, так и фактические действия (противоправное, вредоносное поведение) либо бездействие, в частности несовершение государственным органом или должностным лицом тех действий, относящихся к сфере их публично-правовых (властных) обязанностей, которые они должны были совершить в соответствии с законом.

— Определение Конституционного Суда РФ от 04.06.2009 N 1005-О-О
«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью „Уния“ на нарушение конституционных прав и свобод статьями 1069 и 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации»

Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (с последующими изменениями и дополнениями) в пункте 8 статьи 13 предоставил право оперативным подразделениям Федеральной службы исполнения наказаний осуществлять оперативно-розыскную деятельность на территории Российской Федерации исключительно в пределах своих полномочий, установленных соответствующими законодательными актами Российской Федерации. Эти полномочия определяются не только федеральными законами, но и подзаконными нормативными правовыми актами.

— Решение Верховного Суда РФ от 30.07.2009 N ГКПИ09-677
«Об оставлении без удовлетворения заявления о признании частично недействующими отдельных положений Приказа Минюста РФ от 03.11.2005 N 205 „Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений“

Выводы, которые следуют из этих документов, достаточно очевидны и лично я не отношу их к категории легко оспоримых.

1. Подзаконные нормативные акты существуют.
2. Термин является юридически значимым и абсолютно корректным.
3. ПНА имеют юридическую силу.
4. ПНА носят императивный характер.

Некоторые мои оппоненты, откровенно игнорируя правоприменительную практику (sic!), имеют забавную привычку ссылаться на решение ВС РФ от 21.06.2000 N ВКПИ 00-26. Собственно, именно этим решением они мотивируют свое мнение, которое вкратце звучит так: «если ПНА не опубликован в установленном порядке, следовательно, он не действителен и юридической силы не имеет».

Полагаю, что оспорить это утверждение можно, обратившись к первоисточнику – Указу Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

10. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

При внимательном ознакомлении с текстом цитаты можно прийти к логичным выводам.

• Указ действует лишь в отношении нормативно-правовых актов.
• Указ регламентирует условия недействительности нормативно-правовых актов.
• Указ подтверждает неправомерность ссылки на нормативно-правовые акты, изданные без соблюдения установленной процедуры.

Иными словами, указ отвечат на все интересующие нас вопросы, касающиеся юридической силы НПА, но к ПНА он попросту не применим, что, собственно, видно из содержания документа. Кстати, по о схожим причинам невозможно применять к ПНА правила, установленные ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов...»: они не имеют никакого отношения к ПНА.

Отдельные граждане ссылаются на Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Сей документ, равно как и сопутствующие ему разъяснения, опубликованные Минюстом, весьма полезны для общего развития, но поставленной перед нами задачи они не касаются.

Запрещенным и некорректным приемом является использование ложной аналогии, чем частенько грешат мои оппоненты. Обращаю внимание на тот факт, что если закон устанавливает императивные требования в отношении одной категории актов, это не влечет за собой автоматическую возможность применять установленные правила относительно актов совершенно иной категории.